Abusi edilizi prima dell’acquisto: demolizione, sanzioni e responsabilità del nuovo proprietario

Chi acquista un immobile con abusi edilizi già presenti può essere obbligato a demolire le opere irregolari, anche se non le ha realizzate. Può invece evitare la sanzione pecuniaria collegata alla loro esecuzione quando dimostra di essere estraneo all’intervento. Se, dopo aver ricevuto l’ordine di demolizione, non lo esegue, possono intervenire ulteriori conseguenze, fondate sulla sua successiva condotta.a sancirlo, anche recentemente, è la sentenza n. 6401/2026 del Consiglio di Stato, Sezione VII, relativa a una controversia tra un’acquirente e il Comune di Formello, nella Città metropolitana di Roma.

Abusi edilizi prima dell’acquisto. Quando il proprietario deve demolire, quali multe può evitare e come provare l’estraneità. La sentenza del Consiglio di Stato.

I giudici hanno annullato una sanzione di 5.000 euro per una scala realizzata senza la SCIA richiesta, ritenendo dimostrato che esistesse prima dell’acquisto. È rimasto invece efficace l’ordine di demolizione di un ampliamento del seminterrato, distinto dalla scala. Per geometri, tecnici e acquirenti, la pronuncia offre indicazioni su tre questioni: la responsabilità per le opere preesistenti, i documenti utilizzabili per ricostruirne l’epoca e gli obblighi che sorgono dopo un’ingiunzione comunale.

Abusi edilizi preesistenti, il nuovo proprietario deve demolire?

Sì, l’ordine di demolizione può essere rivolto anche al proprietario che non ha realizzato l’abuso. La misura serve a ripristinare la conformità urbanistica del bene e non richiede, come suo presupposto, la responsabilità personale dell’attuale titolare nella costruzione.

Il Consiglio di Stato distingue questa funzione da quella di una sanzione diretta a reprimere l’esecuzione dei lavori. Per la demolizione conta il rapporto giuridico e materiale con l’immobile: il proprietario dispone del bene e può intervenire per rimuovere le opere irregolari. La buona fede nell’acquisto, quindi, non elimina automaticamente l’obbligo di ripristino. Le dichiarazioni del venditore possono assumere rilievo nei rapporti tra privati, ma non impediscono al Comune di esercitare i propri poteri sulla situazione edilizia del fabbricato. Su questo punto la sentenza richiama il precedente del Consiglio di Stato n. 655 del 22 gennaio 2024, che riconduce l’ingiunzione al rapporto del destinatario con il bene, anziché alla sola partecipazione all’abuso.

Il caso di Formello

La controversia nasce da un sopralluogo del 21 marzo 2023. I tecnici comunali rilevano una diversa distribuzione degli ambienti al piano terra, una scala in cemento di collegamento con il seminterrato e un ampliamento del piano inferiore di circa 24 metri quadrati, con altezza di circa 2,48 metri.

Il Comune attribuisce ai tre interventi contestazioni differenti:

• Distribuzione interna: eseguita, secondo l’amministrazione, in assenza di CILA.
• Scala in cemento: realizzata senza la SCIA prevista per l’intervento.
• Ampliamento: qualificato come variante essenziale, privo del permesso di costruire e delle ulteriori autorizzazioni indicate nell’ordinanza.

Con l’ordinanza n. 50 del 3 luglio 2023, l’amministrazione ingiunge la demolizione dell’ampliamento entro novanta giorni e applica una multa di 5.000 euro per la scala. Il provvedimento contiene anche un avvertimento: l’eventuale inottemperanza comporterebbe l’acquisizione gratuita al patrimonio comunale di un’area di circa 240 metri quadrati e un’ulteriore sanzione di 20.000 euro. La proprietaria impugna l’ordinanza sostenendo di avere acquistato l’immobile nel 2019, quando le opere erano già presenti.

Le dichiarazioni nel rogito proteggono l’acquirente dagli abusi edilizi?

Le dichiarazioni del venditore non impediscono, da sole, l’adozione di un ordine di demolizione. Possono però contribuire alla ricostruzione dell’immobile venduto e assumere rilievo nelle eventuali controversie tra acquirente e venditore. Nel caso esaminato, l’abitazione era stata pubblicizzata come villino indipendente su due livelli. Il materiale dell’agenzia immobiliare rappresentava anche un locale del seminterrato, poi interessato dall’ordine di demolizione, come cucina.

Il preliminare del 14 ottobre 2019 e il rogito del 14 novembre 2019 contenevano inoltre la dichiarazione della venditrice secondo cui il bene era conforme a una concessione edilizia in sanatoria del 2002 e non aveva subito successive modifiche non regolarizzate. Il Consiglio di Stato non considera queste dichiarazioni una prova dell’effettiva regolarità urbanistica. Le utilizza per una finalità diversa: ricostruire quale consistenza dell’immobile fosse stata rappresentata all’acquirente al momento della vendita. Dopo la notifica dell’ordinanza, la proprietaria aveva anche diffidato la venditrice e avviato un procedimento di mediazione. Tali iniziative non dimostravano direttamente l’epoca dei lavori, ma risultavano coerenti con la sua ricostruzione della vicenda.

Quando il proprietario incolpevole può evitare la sanzione pecuniaria

La sanzione pecuniaria per l’esecuzione dell’intervento senza SCIA non può essere imputata al semplice proprietario che dimostri di essere estraneo ai lavori. La distinzione rispetto alla demolizione è decisiva. L’ordine di ripristino interviene sulla situazione del bene; la multa esaminata nella sentenza colpisce invece la realizzazione dell’illecito edilizio e richiede che la violazione sia riferibile al destinatario.

Il Comune aveva sostenuto che la sanzione prevista dall’articolo 19 della legge regionale Lazio n. 15/2008 potesse essere applicata all’attuale proprietario per il solo fatto di possedere l’immobile. Il Consiglio di Stato respinge questa interpretazione: la disposizione non supera i principi sulla riferibilità soggettiva della violazione. Il testo coordinato della legge regionale è consultabile sul sito istituzionale del Consiglio regionale del Lazio. La decisione richiama anche la sentenza n. 109 del 3 gennaio 2023 della Settima sezione. Il principio, tuttavia, non equivale a un’esenzione automatica per ogni acquirente: occorre provare l’estraneità alla realizzazione dell’opera.

Come dimostrare che l’abuso edilizio esisteva prima dell’acquisto

La preesistenza dell’opera può essere dimostrata anche attraverso presunzioni, fondate su elementi gravi, precisi e concordanti. L’onere di fornire tali elementi grava sul proprietario che invoca la propria estraneità. Il Consiglio di Stato applica il criterio del “più probabile che non”: la documentazione deve rendere più plausibile che l’opera fosse già presente prima dell’acquisto rispetto all’ipotesi di una sua realizzazione successiva.

Nel caso della scala, i giudici valutano congiuntamente:

• L’annuncio immobiliare, che descriveva una casa già utilizzabile su più livelli.
• Il preliminare e il rogito, relativi a un immobile comprendente locali seminterrati.
• La funzione della scala, indicata dal Comune come collegamento con il piano inferiore.
• Le fotografie, utili a rappresentare un seminterrato già fruibile.
• L’assenza di elementi oggettivi su un diverso accesso, a fronte dell’affermazione che quella fosse l’unica scala.
• Le iniziative contro la venditrice, coerenti con la scoperta successiva delle irregolarità.

Nessun documento viene considerato risolutivo da solo. È la loro convergenza a rendere sufficientemente plausibile la presenza della scala nel 2019.

Perché il Consiglio di Stato ha annullato la multa di 5.000 euro

Il TAR Lazio, con la sentenza n. 16542/2025, aveva ritenuto insufficienti le prove. Le fotografie mostravano soprattutto l’ampliamento e non identificavano con certezza la scala contestata. Negli atti difensivi, inoltre, il collegamento veniva descritto in alcuni passaggi come interno e in altri come esterno.

Il Consiglio di Stato attribuisce un peso diverso a queste circostanze. Le fotografie, pur non documentando in modo inequivoco la scala, contribuivano a dimostrare l’utilizzabilità del seminterrato prima della vendita. Dovevano quindi essere lette insieme alla funzione di collegamento dell’opera e agli atti di acquisto. Anche l’alternanza tra i termini “interna” ed “esterna” non viene ritenuta decisiva. Nel quadro documentale complessivo, quell’imprecisione non bastava a escludere l’identità tra la scala descritta dalla proprietaria e quella sanzionata dal Comune. I giudici concludono così che la proprietaria abbia assolto l’onere di dimostrare la propria estraneità ai lavori. La sanzione di 5.000 euro viene annullata.

Perché l’ordine di demolizione rimane efficace

L’annullamento della multa per la scala non cancella l’ordine di demolizione dell’ampliamento. Le due misure riguardano opere differenti e rispondono a presupposti diversi. Nel giudizio d’appello, la natura abusiva dell’ampliamento di circa 24 metri quadrati non era contestata nel suo presupposto sostanziale. L’ordine di ripristino rimane pertanto efficace nei confronti della proprietaria. La sentenza non accerta la regolarità dell’intero immobile e non introduce una protezione generale per chi abbia acquistato in buona fede. Riconosce soltanto che, sulla base delle prove disponibili, la multa per la realizzazione della scala non poteva essere posta a carico dell’acquirente.

Per questo, nell’analisi di un’ordinanza edilizia, è necessario distinguere ogni manufatto, il titolo richiesto e la misura applicata. Un esito favorevole su una contestazione non si estende automaticamente alle altre.

Cosa succede se il proprietario non esegue la demolizione

La mancata esecuzione dell’ordine può produrre conseguenze autonome rispetto all’abuso originario, anche quando il destinatario non ha realizzato le opere. Il Consiglio di Stato richiama l’Adunanza plenaria n. 16 dell’11 ottobre 2023, secondo cui l’inottemperanza costituisce un illecito amministrativo omissivo collegato al rapporto con il bene.

Il passaggio riguarda una condotta successiva: dopo aver ricevuto l’ingiunzione, il proprietario è tenuto al ripristino. L’eventuale mancato adempimento deve quindi essere valutato separatamente dalla responsabilità di chi ha costruito. Secondo il principio richiamato, l’acquisizione gratuita consegue all’inottemperanza, salvo che venga dedotta e dimostrata la sua non imputabilità. Essere estranei ai lavori non dimostra, da solo, l’impossibilità di eseguire l’ordine.

La sentenza ha confermato una multa aggiuntiva di 20.000 euro?

No: nel giudizio esaminato, i 20.000 euro erano indicati come conseguenza dell’eventuale inottemperanza, non come sanzione già applicata. Il Consiglio di Stato precisa che l’ordinanza comunale conteneva un avvertimento. Non risultavano sottoposti al giudizio un successivo provvedimento applicativo della multa né un autonomo accertamento dell’inottemperanza.

La decisione respinge quindi la richiesta di escludere anticipatamente quelle conseguenze. Non equivale alla verifica di legittimità di ogni possibile atto successivo, che potrà essere valutato se adottato e ritualmente impugnato. La precisazione vale anche per l’acquisizione dell’area di circa 240 metri quadrati prospettata nell’ordinanza: bisogna distinguere l’avvertimento iniziale dai successivi provvedimenti e dai loro specifici contenuti.

Difficoltà economiche e abitazione principale impediscono la demolizione?

Nel caso esaminato, le condizioni economiche, familiari e abitative non sono state considerate sufficienti a dimostrare un’oggettiva impossibilità di ottemperare. La proprietaria aveva richiamato anche l’integrazione strutturale dell’ampliamento nell’edificio. Per come erano state prospettate, queste circostanze non rendevano illegittimo l’avvertimento sulle conseguenze della mancata demolizione. La sentenza ammette però che le condizioni personali possano essere rappresentate all’amministrazione nella fase esecutiva e assumere rilievo quando si traducano in ragioni oggettive e comprovate di non imputabilità dell’inadempimento.

Occorre dunque tenere separate due prove: quella relativa alla mancata partecipazione all’abuso e quella riguardante l’eventuale impossibilità non imputabile di eseguire il ripristino.

Il Comune deve coinvolgere il venditore prima di ordinare la demolizione?

Il Comune non deve necessariamente individuare e coinvolgere tutti gli autori dell’abuso prima di rivolgere l’ordine al proprietario attuale. Il Consiglio di Stato respinge la contestazione relativa al mancato coinvolgimento della venditrice nella parte concernente la misura ripristinatoria. La disponibilità giuridica e materiale del bene consente di indirizzare l’ingiunzione all’attuale titolare.

Resta distinta la possibilità di far valere le eventuali responsabilità del venditore e degli altri soggetti coinvolti nella compravendita. La sentenza non decide tali rapporti e non riconosce automaticamente un diritto al risarcimento. Anche il richiamo alla Corte costituzionale n. 160/2024 non modifica l’esito. Quella pronuncia riguarda la tutela del creditore ipotecario estraneo all’abuso, posizione diversa da quella del proprietario che dispone del bene ed è destinatario dell’ordine.

Le indicazioni operative per geometri e acquirenti

La vicenda mostra perché le verifiche urbanistiche prima della compravendita debbano andare oltre la descrizione commerciale dell’abitazione e le dichiarazioni inserite negli atti. Per il professionista incaricato, occorre confrontare la consistenza reale dell’immobile con i documenti edilizi disponibili e ricostruire gli interventi successivi. Quando emerge una contestazione, diventa inoltre importante individuare con precisione le opere interessate e distinguere le diverse misure comunali.

La conservazione di rilievi, fotografie databili, annunci e atti di acquisto può aiutare a ricostruire lo stato del fabbricato al momento del trasferimento. Questi documenti non sostituiscono i titoli edilizi, ma possono avere una funzione probatoria sulla cronologia delle opere. Nel caso deciso dal Consiglio di Stato, proprio la lettura congiunta dei documenti ha consentito di annullare la multa per la scala. Non ha invece eliminato l’obbligo di demolire l’ampliamento.

L’esito della sentenza n. 6401/2026

Il Consiglio di Stato ha accolto parzialmente l’appello, annullando l’ordinanza limitatamente alla sanzione pecuniaria di 5.000 euro per la scala in cemento. Ha respinto le altre contestazioni e compensato le spese dei due gradi di giudizio. La distinzione che emerge dalla pronuncia è precisa: la prova dell’estraneità ai lavori può escludere la sanzione per la loro realizzazione, ma non elimina automaticamente l’obbligo di ripristino. Dopo la notifica dell’ingiunzione, l’eventuale inottemperanza costituisce una questione ulteriore, da valutare sulla base della condotta del destinatario e delle ragioni documentate del mancato adempimento.

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