Cambio destinazione d’uso e Salva Casa: la Corte costituzionale frena Regioni e Comuni sugli oneri

La Corte costituzionale, con la sentenza n. 61 del 2026, interviene su uno dei punti più delicati del Decreto Salva Casa: il cambio di destinazione d’uso degli immobili e, in particolare, il rapporto tra disciplina statale, legislazione regionale e poteri urbanistici dei Comuni.

La decisione riguarda la legge della Regione Toscana n. 51 del 20 agosto 2025, impugnata dal Governo perché ritenuta non conforme all’articolo 23-ter del DPR 380/2001, modificato dal DL 69/2024, convertito nella legge 105/2024. Al centro della controversia ci sono tre questioni decisive per architetti, tecnici, progettisti e operatori immobiliari: gli oneri di urbanizzazione, le limitazioni comunali e l’applicazione diretta della nuova disciplina sui mutamenti di destinazione d’uso.

La Consulta ha dichiarato l’illegittimità costituzionale di alcune parti della normativa toscana, affermando un principio destinato ad avere un peso significativo anche oltre il caso regionale: le Regioni possono adeguare la propria legislazione al Salva Casa, ma non possono introdurre regole che aggravino, rallentino o svuotino la semplificazione prevista dalla normativa statale.

In questo articolo:

La Consulta chiarisce i confini del cambio destinazione d’uso dopo il Salva Casa: meno oneri, più uniformità nazionale e poteri comunali ridimensionati per progettisti e tecnici

Il Decreto Salva Casa ha modificato l’articolo 23-ter del Testo Unico Edilizia con l’obiettivo di rendere più semplice il passaggio da una destinazione d’uso all’altra, soprattutto nelle aree già urbanizzate. La disciplina distingue tra mutamenti di destinazione d’uso orizzontali, cioè all’interno della stessa categoria funzionale, e mutamenti verticali, cioè tra categorie funzionali diverse, come residenziale, turistico-ricettiva, produttiva, direzionale e commerciale. Le Linee guida del MIT precisano che la riforma punta ad agevolare i mutamenti d’uso, anche quando siano accompagnati da opere edilizie, attraverso un regime più chiaro e unitario.

Che cosa ha deciso la Corte costituzionale

La Corte ha accolto le principali censure del Governo e ha dichiarato incostituzionali tre profili della legge toscana.

• Il primo riguarda gli oneri di urbanizzazione primaria. Secondo la Corte, per i cambi di destinazione d’uso verticali disciplinati dall’articolo 23-ter del DPR 380/2001 non possono essere richiesti anche gli oneri primari, quando la normativa statale prevede il pagamento dei soli oneri di urbanizzazione secondaria.
• Il secondo riguarda i poteri dei Comuni. La legge regionale toscana consentiva agli strumenti urbanistici comunali di prevedere non solo “condizioni”, ma anche limitazioni ai mutamenti di destinazione d’uso. Per la Consulta, questa estensione è illegittima perché attribuisce ai Comuni un potere più ampio e incisivo rispetto a quello ammesso dalla norma statale.
• Il terzo punto riguarda il regime transitorio. La Regione Toscana aveva previsto che la nuova disciplina potesse applicarsi solo dopo l’adeguamento degli strumenti urbanistici comunali, da effettuare entro due anni. La Corte ha bocciato anche questa impostazione: l’articolo 23-ter, comma 3, prevede infatti che i principi statali abbiano applicazione diretta, senza necessità di attendere varianti urbanistiche comunali.

Niente oneri di urbanizzazione primari nei cambi d’uso verticali

Il passaggio più rilevante per i tecnici riguarda gli oneri di urbanizzazione. La Corte ricorda che tali oneri rientrano nella materia del governo del territorio, nella quale lo Stato fissa i principi fondamentali e le Regioni possono intervenire solo nel rispetto di quei principi.

Nel caso dei mutamenti di destinazione d’uso verticali, il legislatore statale ha previsto una disciplina agevolata per gli immobili situati nelle zone A, B e C del DM 1444/1968, o in zone equipollenti definite dalla normativa regionale. La norma esclude l’obbligo di reperire ulteriori aree per servizi di interesse generale e la dotazione minima obbligatoria di parcheggi, mantenendo fermo, ove previsto, il pagamento degli oneri di urbanizzazione secondaria.

La Consulta interpreta questa scelta in modo netto: se la norma statale richiama solo gli oneri secondari, gli oneri di urbanizzazione primaria devono ritenersi esclusi. La ragione è urbanistica prima ancora che economica. I cambi d’uso verticali agevolati dal Salva Casa riguardano immobili inseriti in zone già urbanizzate, dove le opere primarie — strade, reti, fognature, illuminazione, sottoservizi — risultano normalmente già esistenti.

Perché restano possibili gli oneri di urbanizzazione secondaria

La sentenza non elimina ogni forma di contribuzione. Gli oneri di urbanizzazione secondaria possono rimanere dovuti, nei limiti previsti dalla legislazione regionale, perché rispondono a una logica diversa rispetto agli oneri primari.

Gli oneri secondari sono collegati al cosiddetto costo sociale del nuovo insediamento: scuole, asili, mercati, impianti sportivi, aree verdi, attrezzature culturali e servizi collettivi. Le Linee guida del MIT spiegano che, nei cambi d’uso verticali, tali oneri non si traducono automaticamente in una duplicazione di costi, perché sono funzionali alla vita di relazione degli abitanti e degli utilizzatori della zona interessata.

Il confine dei poteri comunali

Un altro punto centrale della sentenza riguarda il ruolo dei Comuni. L’articolo 23-ter consente agli strumenti urbanistici comunali di fissare specifiche condizioni ai mutamenti di destinazione d’uso. La legge toscana, però, aveva aggiunto anche la possibilità di prevedere limitazioni.

Per la Corte costituzionale non si tratta di una differenza terminologica secondaria. Le condizioni sono misure puntuali, oggettive e non necessariamente ostative, pensate per assicurare un ordinato assetto del territorio. Possono, ad esempio, collegare il cambio d’uso alla destinazione prevalente dell’edificio o introdurre criteri di compatibilità con il contesto urbano.

Le limitazioni, invece, hanno un’incidenza più forte sul diritto di proprietà e sul potere di trasformazione dell’immobile. Possono impedire determinate modifiche in intere porzioni del territorio o attribuire all’amministrazione un margine di discrezionalità più ampio. È proprio questo salto di intensità che la Consulta ha ritenuto incompatibile con il principio statale di semplificazione.

Applicazione diretta dell’articolo 23-ter

La Regione Toscana aveva introdotto un regime transitorio, i Comuni avrebbero avuto fino a due anni per approvare una variante di adeguamento dei propri strumenti urbanistici. Solo dopo tale passaggio la nuova disciplina regionale sui cambi d’uso avrebbe trovato piena applicazione.

La Corte ha dichiarato illegittima questa impostazione. Il motivo è contenuto nello stesso articolo 23-ter, comma 3, del DPR 380/2001: le Regioni devono adeguare la propria legislazione ai principi statali, che trovano in ogni caso applicazione diretta. La norma consente alle Regioni di prevedere ulteriori livelli di semplificazione, non di rinviare l’efficacia della disciplina statale.

Questo passaggio è particolarmente rilevante per chi lavora su pratiche edilizie già avviate o su operazioni immobiliari in fase di studio. La semplificazione introdotta dal Salva Casa non può essere congelata in attesa di varianti urbanistiche comunali. I Comuni conservano un potere pianificatorio, ma questo potere opera per il futuro e nei limiti delle condizioni ammesse dalla legge statale.

Mutamento di destinazione d’uso orizzontale e verticale: cosa cambia per i professionisti

La sentenza conferma la centralità della distinzione tra cambio d’uso orizzontale e cambio d’uso verticale.

• Il mutamento orizzontale avviene all’interno della stessa categoria funzionale. È il caso, ad esempio, di un passaggio interno alla categoria residenziale o di una trasformazione che non modifica in modo significativo il carico urbanistico. Le Linee guida MIT chiariscono che in questi casi opera il principio dell’indifferenza funzionale tra destinazioni omogenee.
• Il mutamento verticale, invece, comporta il passaggio tra categorie funzionali diverse. È urbanisticamente più rilevante, perché può incidere sui flussi, sui servizi, sulla mobilità, sulle dotazioni e sull’organizzazione del tessuto urbano. Proprio per questo la norma statale consente ai Comuni di introdurre condizioni, ma non di trasformare quelle condizioni in divieti generalizzati o limitazioni arbitrarie.

Titoli edilizi e cambio d’uso

La sentenza n. 61/2026 non riscrive il sistema dei titoli edilizi, ma rafforza la logica introdotta dal Salva Casa. L’articolo 23-ter, come ricordato nelle Linee guida MIT, lega il titolo necessario alla natura del mutamento e all’eventuale presenza di opere.

Nei casi di mutamento di destinazione d’uso senza opere, la disciplina semplificata tende a valorizzare strumenti più snelli, come la SCIA, quando ricorrono le condizioni previste. Quando invece il cambio d’uso è accompagnato da opere edilizie, il titolo segue il regime proprio degli interventi da realizzare: CILA, SCIA, permesso di costruire o SCIA alternativa, a seconda della consistenza delle opere.

Impatto della sentenza su Regioni ed Enti Locali

Formalmente la sentenza colpisce alcune disposizioni della legge regionale Toscana n. 51/2025. Tuttavia, il ragionamento della Corte ha una portata più ampia, perché chiarisce il rapporto tra normativa statale e legislazione regionale in materia di mutamenti di destinazione d’uso.

Le Regioni possono disciplinare aspetti di dettaglio e possono anche introdurre livelli ulteriori di semplificazione. Non possono però imporre oneri aggiuntivi incompatibili con il principio statale, ampliare i poteri comunali oltre il perimetro delle “condizioni” o sospendere l’applicazione della disciplina nazionale in attesa di adeguamenti locali.

Anche i Comuni dovranno muoversi con cautela. Gli strumenti urbanistici possono ancora fissare condizioni specifiche, ma tali condizioni devono essere proporzionate, motivate, oggettive e coerenti con l’assetto territoriale. Non possono diventare un modo indiretto per neutralizzare la semplificazione introdotta dal legislatore statale.

Che cosa devono verificare architetti e tecnici prima di presentare la pratica

Per i professionisti del settore, la sentenza impone un approccio più puntuale alla fase istruttoria. Prima di impostare una pratica di cambio destinazione d’uso, è opportuno verificare almeno alcuni elementi essenziali.

• Il primo è la categoria funzionale di partenza e quella di arrivo. Da questa classificazione dipende la distinzione tra mutamento orizzontale e verticale.
• Il secondo è la collocazione urbanistica dell’immobile. Le semplificazioni più rilevanti per i cambi d’uso verticali riguardano le zone A, B e C del DM 1444/1968 o le zone equipollenti individuate dalla legislazione regionale.
• Il terzo è la natura dell’intervento: senza opere, con opere leggere o con opere più consistenti. Da questo dipende il titolo edilizio da utilizzare.
• Il quarto è la presenza di condizioni comunali legittime. Dopo la sentenza, la verifica degli strumenti urbanistici resta necessaria, ma va letta alla luce del principio statale: condizioni sì, limitazioni generalizzate no.
• Il quinto è il calcolo degli oneri. In caso di cambio d’uso verticale rientrante nell’articolo 23-ter, il Comune non può pretendere gli oneri di urbanizzazione primaria, mentre possono restare dovuti, se previsti, gli oneri di urbanizzazione secondaria.

La sentenza e il mercato della rigenerazione urbana

La decisione della Corte costituzionale si inserisce in un quadro più ampio: quello della rigenerazione urbana e del riuso del patrimonio edilizio esistente. Il cambio di destinazione d’uso è uno degli strumenti più importanti per adattare città e territori a nuove esigenze abitative, produttive, commerciali e ricettive.

In molti centri urbani, soprattutto nelle aree consolidate, il tema non è più costruire nuovo, ma riattivare immobili esistenti: negozi sfitti, uffici non più utilizzati, piani terra sottoutilizzati, edifici direzionali obsoleti, unità immobiliari da riconvertire. Una disciplina più chiara e meno onerosa può favorire investimenti, recupero funzionale e riduzione del consumo di suolo. La sentenza n. 61/2026 rafforza questa traiettoria. La semplificazione non viene letta come un favore al singolo proprietario, ma come un criterio ordinatore della normativa edilizia nazionale, da applicare in modo uniforme e coerente.

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